Reparation(賠償)を要求する人々|出典:UNFCCCホームページ

COP27:「損失と被害」が持つ深い意味

COP27レポート Part 2
2023年2月13日

Part 1 に続いて、エジプトのシャルム・エル・シェイクでの気候変動枠組条約第27回締約国会議(COP27)の内容を紹介するとともに、日本の気候変動政策、外交政策、国民の気候変動問題に対する考え方などへの影響について考えてみたい。

交渉の経緯

今回のCOPを最大の成果は「損失と被害」に対する基金の設立を決めたことだ。この基金は、気候変動の影響による異常気象によって人命や国土が喪失・破壊されるなど、文字通り取り返しがつかない被害を受けた途上国に対して先進国が何らかの資金を提供するというものである。これは、30年前のバヌアツなどの小島嶼国による提案に遡り、映画『天気の子』(新海誠監督2019年)が描き出した未来の日本がすでに現実となってしまったパキスタンなどにとって極めて切実な要求であった。

2013年のワルシャワでのCOP19では、フィリピンの首席交渉官であるイブ・サノ氏が、会議1週間前にフィリピンを襲ったハリケーンの被害を訴えるスピーチを行なった。おそらくCOP史上、一二を争うくらいに感動的なスピーチであり、その中で彼は「損失と被害に関するメカニズムが運用可能になるまで食事を絶つ」と宣言して実施した。

しかし、言うまでもなく、歴史的な排出を考慮すると圧倒的に最大の責任を持つ米国をはじめ、先進国は頑なに「損失と被害」に関する議論を拒否してきた。実は、2015年のパリCOPでも、この「損失と被害」が大きな争点となった。この時は、「1.5℃目標」と、「資金(途上国への資金援助)」「損失と被害」などの他のイシューがトレードされた。すなわち、米国を中心に先進国側は、「1.5℃」という言葉を最終文書に入れる代わりに、途上国側が不十分だと主張していた先進国から途上国への資金援助額を呑ませ、「損失と被害」に関する具体的な資金メカニズムの構築を最終文書に入れないよう要求した。そのため、島嶼国や脆弱国が要求した「気候変動難民対策機構」という組織の構築などは見送られ、「損失と被害」という項目は入ったものの、米国などの要求で「責任や補償という議論のベースとならない」という念押しのような文言が最終文書には入った。

賠償という意味を持つ基金

今回、「損失と被害に関する具体的な基金の設立」が入ったのは、COP27では、これが最も重要なシングルイシューであり、他にディールの対象となるようなイシューがなかったことが大きな理由の一つだと考えられる。また、エジプト政府も含めて途上国が一丸となって粘り強く交渉し、英国のスコットランド、デンマーク、ベルギーなどの先進国の一部が、道義的な面から「損失と被害」の必要性に理解を示し、資金を拠出すると誓約したことも大きかった。それらの背景には、パキスタンの3分の1の国土が豪雨で水没するなど具体的な気候変動被害の顕在化がある。一方、最終的な文面には、「途上国の中でも特に脆弱な国々」という対象国を絞るために先進国側が要求した言葉も入り、一定の妥協が図られた。

実は、米国政府関係者にとって「責任や補償」、そしてそれらに必然的に結びつく「賠償(reparation)」という言葉は特別な意味を持つ。なぜなら、現在、米国国内において、奴隷として虐待された黒人や土地を奪われた先住民が、政府に対して補償や賠償を求める動きがあるからだ(実際に、米国政府は第二次世界大戦時の日系米国人の強制収容に関して謝罪し賠償している)。したがって、「責任・補償」あるいは「賠償」は米国にとって絶対的なレッドライン(妥協できないもの)であった。そのレッドラインが今回のCOPではついに越えられた。

Reparation(賠償)を要求する人々|出典:UNFCCCホームページ

先進国から途上国への資金援助義務

極めて端的に言うと、気候変動交渉の争点は、削減目標と資金援助の二つしかない。途上国は先進国の責任を問い、資金援助を求めてきた。途上国から見れば、先進国は一人当たりの排出量が格段に大きく、歴史的な排出責任も持つのに、高い排出削減目標を自らに課することを拒んできた。そればかりか、先進国は、(途上国からは責任転嫁とみなされる)途上国の排出削減も必要であると主張し、それを資金援助の条件としてきた。そして実際の資金援助は渋ってきた。

一方、排出量も責任も小さいのに、大きな被害だけを受けるのが途上国だ。さらに、国際エネルギー機関(IEA)などによると、現在、無電化地域に住む人は約8億人、料理などを薪や炭の利用に頼らざるを得ない人は約28億人いる。このような人たちが先進国に住む人々のような生活を望めば、エネルギー消費量は増えることはあっても減らすことは難しい。すなわち、途上国の人々にとって、気候変動対策をめぐる状況は「理不尽」そのものである。

実は、先進国が持つ途上国支援に関する義務は、世界のほぼすべての国が採択あるいは合意した気候変動枠組条約(UNFCCC)4条3項、同条約4条4項、COP13でのバリ行動計画において文章化されている。つまり先進国は、定性的ではあるものの、その範囲も含めて、国際法において資金・技術支援をすでに約束している。

例えば、気候変動枠組条約4条3項では、「先進締約国は、開発途上締約国が第十二条1の規定に基づく義務を履行するために負担するすべての合意された費用に充てるため、新規のかつ追加的な資金を供与する。附属書[2] の締約国は、また、1の規定の対象とされている措置であって、開発途上締約国と第十一条に規定する国際的組織との間で合意するものを実施するためのすべての合意された増加費用を負担するために開発途上締約国が必要とする新規のかつ追加的な資金(技術移転のためのものを含む。)を同条の規定に従って供与する。これらの約束の履行に当たっては、資金の流れの妥当性及び予測可能性が必要であること並びに先進締約国の間の適当な責任分担が重要であることについて考慮を払う」(太字は筆者)。

上記のような「約束」があるゆえに、かつ先進国が高い排出削減目標をコミットしないことの代償として、途上国は先進国に対して資金援助を正当なものとして要求しつづけている。

「損失と被害」と日本

COP27の最大の成果とされる「損失と被害」に関する資金メカニズムの導入に最後まで反対したのは米国とスイスと日本だと筆者はEU関係者から聞いた(日本の外務省の方に確認の質問をしたら、交渉の中身は言えませんと回答を拒否されてしまった)。米国が反対したのは前述のような理由であり、明らかにレッドラインだったのだろう。スイスが反対したのは、資金提供を渋ったと共に、金融市場の撹乱要因になるのを懸念したとされる。

COP27会場内で東アフリカ原油パイプラインへの融資に関して地元NGOや日本の若者から詰問される三菱UFJフィナンシャルグループの関係者|出典: Fridays for Future Japanメンバー ブログ

では、日本が反対した理由はどう考えられるだろう。もちろん、更なる資金の供出を先進国として嫌ったのは当然(?)かもしれないし、すでにCOP27開始前に決める交渉団の対処方針で、米国が反対する限り、日本も反対するというポジションを決めていたと考えられる。

ここでは、この「損失と被害」と、日本のこれまでの国際協力のやり方、意義や理由付け、援助資金の原資などに関する相違点について指摘しておきたい。

日本の国際協力の大きな部分を担う政府開発援助(ODA)は、二国間協力と有償資金(借款)が特徴だと言える。一方、他の先進国の国際協力は、援助の効率性への考慮などから多国間協力の枠組みを使ったものが多く、資金も無償資金(譲渡)が主になっている。

途上国が気候変動交渉、特に「損失と被害」で求めているのは、言うまでもなく新規で追加的な無償資金である。COP27の最終文書にある「世界銀行をはじめとする開発銀行の改革」も、高い金利と返済義務を負っている途上国が無償資金の拡大を意図して要求して入った文章だ。すなわち、「損失と被害」は、日本のこれまでの日本型の途上国援助とは大きく異なるものとなる。

また、これは日本に限らないが、多くの先進国に住む人々は、途上国での気候変動被害に同情するものの、自らを加害者として認めて被害者に賠償金を払うという意識を持つ人の数は決して多くない。だが、自分が交通事故などの被害者になった時のことを考えればわかるように、「援助」と「賠償」は全く意味合いが異なるものだ。すなわち、「損失と被害」は先進国の人たちに極めて大きな意識改革を求めている。

さらに、日本の場合、財政支出は増えるものの、その財源に関する議論は乏しい。一方、実現可能かどうかは別にして、「損失と被害」に関しては、国際航空のフライト、化石燃料会社や金融市場などへの課税などイノベーティブな財源が提案されており、硬直化した日本の財政に関する議論に一石を投じる可能性がある。

論座「「損失と被害」をめぐる深くて、考えさせる話−改めて国連気候変動会議(COP27)の意味を考える(中)」(2023年1月24日)」より改稿

@energydemocracy.jp

COP27:「損失と被害」が持つ深い意味 — COP27レポート Part 2/明日香 壽川 – https://energy-democracy.jp/4808 Part 1 に続いて、エジプトのシャルム・エル・シェイクでの気候変動枠組条約第27回締約国会議(COP27)の内容を紹介するとともに、日本の気候変動政策、外交政策、国民の気候変動問題に対する考え方などへの影響について考えてみたい。 #エネデモ #COP27 #REPARATION #損失と被害 #資金援助 #賠償

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東京生まれ。東北大学東北アジア研究センター・同環境科学研究科教授。東京大学農学系研究科修士課程修了(農学修士)、インシアード(INSEAD)修了(経営学修士)、東京大学大学院工学系研究科博士課程修了(学術博士)。京都大学経済研究所客員助教授などを経て現職。2010年〜2012年は(公財)地球環境戦略研究機関(IGES)気候変動グループ・ディレクターも兼務。著書に、『グリーン・ニューディール: 世界を動かすガバニング・アジェンダ』(岩波新書、2021年)、『脱「原発・温暖化」の経済学 』(共著、中央経済社、2018年)、『クライメート・ジャスティス:温暖化と国際交渉の政治・経済・哲学』(日本評論社、2015年)、『地球温暖化:ほぼすべての質問に答えます!』(岩波書店、2009年)など。

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