ドイツの輸送・建築分野におけるカーボンプライシング

ドイツ政府は、気候目標達成のための重要な手段として、2021年から輸送部門と建築部門の温室効果ガス排出量に価格を設定することを決定しました。まずは固定価格でスタートし、毎年上昇した後、2026年以降は排出枠の入札がおこなわれます。このファクトシートでは、制度の詳細、2021年の選挙キャンペーンにおける改革案、法的な疑問点、予想される分配効果、さらには新しいEU排出量取引制度への統合の可能性について解説します。

ドイツにおける新たな炭素価格の導入により、2021年初頭からガソリンやディーゼルなどの燃料に対する消費者の請求額が1リットルあたり数セント増加しています。ドイツ政府は2019年に燃料排出量取引法（Brennstofthemissionshandelsgesetz – BEHG）を採択し、主に暖房や輸送に使用される燃料にCO2価格を導入しました。

ドイツは、他のEU加盟国と同様に、欧州排出量取引制度（EU ETS）に参加しています。この制度は、発電所、エネルギー集約型産業（石油精製、製鉄所、鉄・アルミニウム・セメント・紙・ガラスの生産者など）、欧州域内の民間航空会社からの温室効果ガスの排出量に総量規制をかけています。ETSは、世界中で増え続けているカーボンプライシングの取り組みのひとつです。世界銀行が発行しているレポート「State and Trends of Carbon Pricing」の最新版では、2021年には64種類のカーボンプライシング手法が導入されているとしています。

しかし、2021年までは、輸送部門と建物の暖房部門から排出される温室効果ガスには、ドイツやEU全体での価格が設定されていませんでした。この2つのセクターは、暖房用オイル、天然ガス、ガソリン、ディーゼルなどの化石燃料に大きく依存しています。これらのセクターは、2020年のドイツの温室効果ガス排出量の3分の1以上を占めていました。

ドイツの分野別温室効果ガス排出傾向（1990〜2020年）｜データ：UBA2021（2020年データは暫定）

システム

輸送用・暖房用燃料の国内排出量取引制度は、EU全体のETSと並行して存在し、ETSに含まれない温室効果ガスの大部分をカバーします。ETSですでに対象となっている燃料が、新システムでも価格が設定される場合には、いくつかの重複が生じます。この法律では、企業が払い戻しを受けることがすでに規定されていますが、今回の追加規制は、そもそも企業が二重に支払う必要がないようにするためのものです。

新システムは、連邦政府がEUで規定された非ETS分野の年間総排出量目標に合わせて、輸送および暖房用燃料の年間総排出量制限を設定する「キャップ・アンド・トレード」方式を採用する予定です。EUのエフォートシェアリング制度では、すべての非ETSセクターを合わせた温室効果ガスの年間排出量予算を規定しています。しかし、この予算には、農業におけるメタン排出など、輸送用・暖房用燃料の燃焼によらない排出も含まれています。これらは、ドイツで計画されているシステムではカバーされません。

排出量は譲渡可能で、取引されることもあります。排出量は通常、入札にかけられます。ただし、初期の段階では固定価格で企業に販売されます（2021年〜2025年）。

連邦政府によると、このシステムを導入することで、行政手続きの増加や必要なインフラの設置などにより、企業には年間約3,100万ユーロのコストがかかるとのことです。

このシステムを所管する政府機関は、連邦環境庁（UBA）です。

誰が、何を、価格設定するか？

- ガソリン、ディーゼル、暖房用オイル、天然ガス、石炭などの輸送および暖房用燃料
- EU ETSの対象となっていない建築物部門およびエネルギー・産業施設の暖房による排出を対象とする
- 航空輸送を除く輸送機関の排出量を対象とする
- 燃料以外の排出物（例：農業におけるメタン）は対象外
- 参加者は排出者自身ではなく、燃料を流通させる企業や燃料の供給者（上流アプローチ）
- 政府の発表によると、現在約4,000社が参加する予定
- 国のシステムとETSの二重負担を避けるため、ETS施設への燃料供給は国定価格から除外される（管理上必要な場合には、補償がおこなわれる）

価格

- 2021年の固定価格：1単位（CO2換算トン）あたり25ユーロ [ガソリン1リットルあたり約7セント、ディーゼル1リットルあたり約8セントの値上げに相当]
- 2022年：30ユーロ、2023年：35ユーロ、2024年：45ユーロ、2025年：55ユーロ 55ユーロ
- 2026年：入札、価格帯は55〜65ユーロ
- 2027年以降：市場価格、価格コリドーのオプションあり（2025年に決定予定）

柔軟性

- 固定価格／価格コリドーの段階では、排出量予算が十分でなく、非ETS分野の目標が達成できなかった場合、ドイツはEUのエフォートシェアリング制度の柔軟性を利用します

歳入

- 政府は、この新システムにより、2021年から2024年（当初の予算計画期間）に400億ユーロの歳入を見込んでいます
- 歳入の一部は、電力消費者に対する再エネ賦課金（EEG賦課金）の引き下げ、市民や産業界に対するその他の緩和措置、および気候変動対策支援プログラムに使用されます

排出量削減

- 予測に基づき、政府はこの価格で2025年に310万トン、2030年に7トン、2035年に12.4トンのCO₂を削減できると見込んでいます

カーボンリーケージのリスク

- 遅ればせながら、政府は2021年3月にCO2価格法に付随するカーボンリーケージ規制を決定し、7月には議会の批判を考慮して更新しました。この規制は、気候に悪影響を与える産業が単に海外に移転するのを防ぐため、国際競争において特定の企業に炭素価格の補償を保証するものです。この規制の下での補償は、企業による気候変動対策投資と連動しています。
- ドイツ経済研究所（DIW）の調査によると、新炭素価格制度にはカーボンリーケージの高いリスクは含まれていないとのことです。

新しい気候目標と2021年の選挙戦

ドイツでは9月26日に新議会が開かれ、次期政権が決定されます。国の温暖化対策目標の引き上げが決定された後、各政党は当初の固定価格の引き上げをより野心的なものにすべきかどうかについて激しく議論しています。緑の党や保守党は、CO2価格の引き下げを主張していますが、社会民主党や左翼党は、これ以上の引き上げは、特に低所得者層に負担を強いることになると警告しています。

このため、各党は次の立法期間にこの歳入をどのように使うかについても議論しており、再エネ賦課金の廃止や市民への一人当たりの支払いなどが考えられています。カーボンプライシング制度の改革は、新政権が発足した後に行われる可能性が高いと思われます。

欧州の統合

ドイツのカーボンプライシング制度は、欧州連合（EU）の青写真になるかもしれません。2030年のEU温室効果ガス削減目標の引き上げを決定した後、EUはこの新たな野心を対策や手段で支える必要があります。

欧州委員会は2021年7月14日、2030年に温室効果ガスを55%削減するという新たな目標を達成するための改革提案パッケージ「Fit for 55」を発表しました。欧州委員会は、2025年から運用を開始し、2026年から排出量の上限を設定するという、ドイツの制度によく似た、交通機関と建物を対象とした、別個ではあるが隣接した上流のEU全体の排出量取引を設定することを提案しました。加盟国と欧州議会は、欧州委員会の提案について厳しい交渉を開始する予定であり、このような制度がEUレベルで導入されるかどうか、またどのように導入されるかはまだ明らかではありません。しかし、ドイツの制度は、EU全体の制度に容易に統合することができるでしょう。

すでに2019年9月20日からの気候パッケージ決定において、政府はCO2排出量に対するEU全体の分野横断的な価格設定を推進するとしています。これが、気候目標を達成するためのもっとも費用対効果の高い方法だと考えられています。第1段階として、フランスなど他のEU諸国が求め、英国が2013年に国家レベルで導入した「穏当な」フロア価格をETSに導入したいと考えています。ドイツ政府は、「第2段階として、意欲的な他の加盟国と協力して、非ETS分野をETSに統合する」と述べています。

アンゲラ・メルケル首相は、2019年5月にETSでカバーされていない分野にCO2価格を導入するために、意欲的な国の連合体を形成するというアイデアを提示しました。メルケル首相は、このアイデアについて他のEU諸国から支持を得ていると述べ、次のように付け加えました。「排出量取引の対象外である建物、輸送、農業の分野でのCO2の価格設定を、少なくとも有志連合で可能な限り統一的に規制するために、共通の方法論を見出す方法を再考する必要があります。」メルケル首相は、時間がかかりすぎるため、当初は欧州共通の解決策を目指すものではないと述べました。また、味方になりそうな国としてオランダの名前を挙げ、オランダでは現在、CO2の価格設定について議論していることに触れました。

システム導入の経緯

アンゲラ・メルケル首相の保守的なCDU/CSU連合と社会民主党の連立政権であるドイツでは、有権者や企業、産業界を怒らせることを恐れて、これらの分野でのCO2排出量に価格を導入する議論を長年にわたって避けてきました。しかし、2018年夏の干ばつと学生の気候変動抗議活動 Fridays for Future によって、気候変動対策が政治的議論の最前線に押し上げられ、地球温暖化を緩和し、ドイツを排出量目標の達成に向けて軌道に乗せるための中心的な手段として、カーボンプライシングを検討するよう圧力が高まりました。

このような環境の中、数ヶ月にわたる協議を経て、連立政権は2019年9月20日に、輸送部門や建物部門で燃料を燃やすことによって排出される温室効果ガスの国内取引制度の概要を含む、包括的な気候政策パッケージを提示しました。

気候変動対策の決定に至るまでの数ヶ月間、連立政党は、SPDが主張するCO2排出量への課税導入か、CDU/CSUが主張する排出量の国内取引制度の導入かを激しく議論しました。最初の数年間は排出枠の価格を固定する取引システムという最終的な提案は、この2つのアプローチをミックスしたものです。

2019年10月、内閣は「燃料排出量の全国排出量取引制度法」の第一次案を採択しました。これを連邦議会が若干の変更を加えて採択し、11月29日に連邦参議院がゴーサインを出したことで、発効に向けた最後のハードルがクリアされました。

しかし、政府の気候変動対策パッケージの他の部分が連邦議会と連邦参議院の調停委員会で交渉された後、価格は再び保留されました。ほとんどの州政府の連立政権に参加している緑の党は、値上げを要求しました。12月16日の事前合意で、議員たちはすでに採択された法律を修正し、価格を引き上げることを決定しました。値上げは、2020年10月に連邦議会で採択されました。

カーボンプライシングに関する各政党や専門家の立場や、2019年9月20日からの政府の包括的な気候パッケージ決定に向けた動きについては、クリーンエナジーワイヤー記事「ドイツのCO2価格議論を追う（英語）」をご覧ください。

エントリーレベルの低価格と分配効果への批判

もともと政府は、2021年に10ユーロ、2025年に35ユーロという低価格を提案（国会で採択）していましたが、「グローバル・コモンズと気候変動に関するメルカトール研究所（MCC）」などの専門家や機関から激しい批判を受けました。彼らをはじめ、企業団体から環境NGOまで、多くのステークホルダーが、2021年以降のエントリーレベルの低価格化を批判しています。MCCは、2026年以降の価格は2025年になってから決定されるため、長期的な計画と投資の安全性が欠如しているとし、これでは「ほとんど舵取りの効果がない」と述べています。そのため、炭素価格が投資やイノベーションに与える影響は限定的であると見られています。

ドイツ経済研究所（DIW）は、CO2価格設定の効果を評価した結果、収入に関連して、貧困層の家計が富裕層の家計よりも負担が大きくなると発表しました。DIWは、再エネ賦課金の減額や通勤手当の増額などの救済措置が予定されているものの、価格設定システムは国の追加歳入につながるとしています。CO2の国定価格を「社会的に公正」なものにすることが、1トンあたり10ユーロという価格設定をはじめた政府の主要な論拠のひとつです。

法律上の疑問

連立政権の要求に基づいた妥協案のため、専門家によると、CO2の価格設定システムは法的に厳しいハードルがあるという。この提案では、最終的には取引システムを構築するが、初期の段階では固定価格とすることを想定しており、経済界寄りのFDP党首であるクリスティアン・リンドナー氏は「偽装のCO2税」と呼んでいることから、排出量に価格をつけるための法的根拠について議論が巻き起こっています。

混合システムの最終決定に先立って発表された応用生態学研究所（Öko Institut）の法的見解によると、ドイツの連邦憲法裁判所は以前、取引システムがドイツの法律にそっているとみなされるためには、排出量の上限が必要であることを明らかにしています。現在の草案では、システムの初期段階で排出量の上限を超えた場合、ドイツは他のEU加盟国から追加の割り当てを購入するとしています。

環境エネルギー法財団（Stiftung Umweltenergierecht）の会長であるトルステン・ミュラー氏は、10月に法律案が提示された後、ツイッターのメッセージスレッドに「大幅な」変更がなければ、予定されているCO2価格は「違憲の具体的なリスク」を抱えていると書き込んでいます。ミュラー氏は、取引システムにおける固定価格は認められない賦課金であると主張し、政府案はCO2税などの他の形態の賦課金の要件を満たしていないと付け加えました。

法律の専門家は、2021年初頭にCarbon Pulse社に、訴訟が起こされることを予想していました。最初の訴訟が準備されており、2021年半ばまでに提出されることになっていると、3月にTagesspiegel Backgroundが報じています。

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記事：ジュリアン・ヴェッテンゲル（Julian Wettengel）Clean Energy Wire記者